La répression aggravée des usagers de stupéfiants depuis la loi du mars 2007 -

Politique Criminelle Appliquée, Archives de politique criminelle, 2009/1 (n° 31), p. 145-154.

Editions A. Pédone

L’inflation législative ne permet plus de prendre le temps d’analyser en détail chacun des textes législatifs nouveaux. L’accent est mis sur les éléments les plus médiatisés qui ne sont pas forcément ceux ayant le plus d’impact. Dans la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance qui marque une volonté de rupture avec un modèle qui articulait le volet social avec le volet répressif ¹, des dispositions apparemment disparates ont traité de la question des usagers des produits stupéfiants. Pourtant, l’ensemble est cohérent et traduit la volonté de répression systématique des simples usagers que le système judiciaire gérait jusque-là essentiellement sur un plan préventif et de santé publique ². Faute d’études d’impact qui pourtant devraient être systématiques, toutes les conséquences de la loi nouvelle n’ont pas été mesurées.

La loi du 5 mars 2007 distingue, sans le formuler expressément, deux types de politiques publiques vis-à-vis des usagers de drogues. Une première, uniquement répressive, concerne les infractions commises par des personnes qui sont sous l’emprise d’une drogue ; une seconde vise la masse des simples consommateurs, et risque de faire basculer le régime de prévention sanitaire qui prévalait jusque- là vers une politique de la dissuasion par la répression. Plus proche des réalités de terrain et s’appuyant sur les pratiques des parquets qui prévalaient jusque-là, la circulaire d’application du ministère de la Justice du 9 mai 2008, parue après les trois décrets d’application de la loi ³, essaye de proposer une politique plus nuancée, tenant compte de la personnalité de l’usager.

LA RÉPRESSION DU DÉLINQUANT-USAGER

Le projet de loi initial présenté le 28 juin 2006 par le Premier ministre Dominique de Villepin annonçait très clairement la volonté de prévenir les addictions et de sanctionner de manière plus sévère la commission d’infractions sous l’emprise d’une drogue. Des sanctions sévères ont ainsi été prévues lorsque la personne a commis le délit d’usage illicite tout en étant par ailleurs dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, ou encore membre du personnel d’une entreprise de transport et mettant en cause la sécurité dudit transport ⁴. À l’appui de cette dernière disposition, a été créé un dispositif spécial de contrôle des personnes exerçant dans ces entreprises de transport, permettant le dépistage de la consommation de stupéfiants ⁵.

Ces textes doivent faire l’objet d’analyses spécifiques, s’agissant pour l’essentiel de consommateurs faisant courir un risque à d’autres personnes compte tenu de leur activité, ce qui légitime une législation pénale adaptée en ce qui les concerne. Toute autre est la problématique des simples usagers occasionnels ou réguliers de stupéfiants lorsque cette consommation ne présente aucun risque pour autrui.

LA RÉPONSE PÉNALE AU SIMPLE USAGE DE STUPÉFIANTS DANS LE CADRE DES ALTERNATIVES AUX POURSUITES

La circulaire du 9 mai 2008 propose aux parquets une réponse graduée s’appuyant sur les éléments recueillis au cours d’une enquête rapide de personnalité. Deux mesures sont mises en évidence par la loi nouvelle dans l’arsenal des réponses dont dispose l’autorité judiciaire, qui peuvent être mises en œuvre à tous les stades de la procédure : une innovation, le stage de sensibilisation aux dangers de l’usage des produits stupéfiants, et une confirmation, l’injonction thérapeutique.

Dans le cadre de l’article 41-1 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut tout d’abord mettre en œuvre une simple alternative aux poursuites avant classement sans suite. Le classement avec rappel à la loi est préconisé pour les consommateurs occasionnels en possession d’une très faible quantité de produits. Au-delà est proposé, dans le même cadre juridique, le stage de sensibilisation aux dangers de produits stupéfiants, introduit par la loi nouvelle (art. 41-1, 2° CPP).

Le procureur de la République peut proposer ce stage de sensibilisation à tout auteur majeur ainsi qu’aux mineurs âgés d’au moins treize ans6, dans le cadre des alternatives aux poursuites (art. 41-1, 2° CPP) et de la composition pénale (article 41-2, 15° CPP). Ce stage peut aussi être ordonné dans le cadre de l’ordonnance pénale et à titre de peine complémentaire.

En ce qui concerne l’usager toxicodépendant, la loi du 5 mars 2007 permet de systématiser le recours à l’injonction thérapeutique à tous les stades de la procédure. Cette mesure est définie de façon générale comme une mesure de soins ou de surveillance médicale exercée par l’autorité sanitaire, après avis sur son opportunité par le médecin-relais qui dans chaque département est le correspondant de l’autorité judiciaire et assure le suivi des signalements effectués par les parquets (art. L. 3413-1 à L. 3413-4 CSP). Elle peut désormais être décidée dans le cadre des alternatives aux poursuites, de la composition pénale à l’égard de l’usager majeur comme du mineur de treize ans au moins, comme modalité d’exécution d’une peine et notamment dans le cadre du sursis avec mise à l’épreuve, y compris en matière d’infractions liées à l’abus d’alcool. Elle peut être également ordonnée par le juge d’instruction, le juge des enfants ou le juge des libertés et de la détention, ainsi que par la juridiction de jugement (art. 3425-1 CSP, 132-45 CP).

Ces mesures alternatives changent peu les pratiques des parquets, et les conséquences pour les près de 100.000 personnes interpellées chaque année, auxquelles était apportée une réponse pénale allant le plus souvent du classement pur et simple, au rappel à la loi ou bien une autre réponse alternative aux poursuites avec orientation vers un stage ou une structure socio-sanitaire.

Toutefois, l’examen des statistiques issues du casier judiciaire mettait déjà en évidence une forte progression des condamnations pour simple usage : 1.494 en 2002, 3.198 en 2003, 4.097 en 2004, 7.864 en 2005, 12.510 en 2006, 15.968 en 2007 ⁷.

LA RÉPONSE PÉNALE AU SIMPLE USAGE DE STUPÉFIANTS PAR UNE SANCTION INSCRITE AU CASIER JUDICIAIRE

L’inscription au bulletin n°1 du casier judiciaire national ne résulte pas forcément d’une condamnation. De façon peu logique, elle peut aussi résulter d’une composition pénale exécutée (art. 41-2 CPP), alternative aux poursuites qui se termine pourtant juridiquement par l’extinction de l’action publique. Or cette mesure simple et efficace est de plus en plus utilisée par les parquets et explique en partie la forte augmentation depuis 2006 ⁸. On peut désormais aussi prévoir le recours massif à la répression des usagers par le biais de la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale (art. 495, 3° CPP, art. 20 et 51 de la loi du 5 mars 2007), ainsi que souhaitaient les sénateurs soucieux de mettre fin à ce qu’ils considéraient comme une impunité de fait ⁹.

Cette nouveauté introduite par la loi du 5 mars 2007 s’inscrit dans une extension continue du recours à l’ordonnance pénale comme mode simplifié de jugement, vers une justice au tarif10. Créée à l’origine en 1972 pour traiter certaines contraventions, l’ordonnance pénale a été étendue par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 aux délits prévus par le code de la route et aux contraventions connexes prévues par ce code, puis par la loi n° 2004-04 du 9 mars 2004 aux délits en matière de réglementations relatives aux transports terrestres et par la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 aux délits prévus au titre IV du livre IV du code de commerce pour lesquels une peine d’emprisonnement n’est pas encourue.

L’ordonnance pénale, procédure simplifiée, écrite, non contradictoire, sans audience de jugement ne peut concerner que des majeurs. Les faits reprochés à l’auteur de l’infraction doivent être suffisamment établis et les renseignements sur la personne poursuivie, notamment ses charges et ressources, doivent être suffisants pour permettre la détermination de la peine. Le juge statue sans débat préalable par une ordonnance pénale portant relaxe ou condamnation à une amende et, le cas échant, à une ou plusieurs peines complémentaires, ces peines pouvant être prononcées à titre de peine principale, les peines d’emprisonnement étant exclues (art. 495-1 CPP). L’ordonnance doit être notifiée, ouvrant un délai de 45 jours pour former opposition qui a pour effet de renvoyer l’affaire à l’audience correctionnelle selon la procédure ordinaire.

Le taux d’opposition est très faible et la procédure de composition pénale s’étend progressivement du fait de son rapport coût/efficacité pour le parquet. Ce mode de poursuite constitue le moyen privilégié et économique de traiter les contentieux de masse, principalement celui lié à la délinquance routière. Il représente 12,6 % des affaires correctionnelles poursuivies en 2004, 20,5 % en 2005, 23,5 % en 2006 et 24,3 % en 2007.

Les syndicats de police entendus par les parlementaires avaient fait valoir que cette mesure permettrait de mettre fin aux classements sans suite11. En 2003, une commission d’enquête sénatoriale12 avait préconisé le recours à l’ordonnance pénale pour réprimer l’usage de produits stupéfiants, susceptible selon elle de faire face à un contentieux de masse alors que la justice pénale apparaissait submergée et que la durée moyenne de traitement des affaires pénales ne cessait d’augmenter, considérant elle aussi que les usagers bénéficiaient d’une véritable impunité de fait s’agissant de l’usage de stupéfiants. La commission sénatoriale avait cependant recommandé de veiller à l’individualisation de la mesure au niveau de la personnalité et des ressources du prévenu. Les parlementaires ont ainsi introduit un amendement réservant la procédure de l’ordonnance pénale à l’usage simple de stupéfiants, en excluant l’usage aggravé du fait des fonctions.

DE LA STATISTIQUE POLICIÈRE À LA STATISTIQUE JUDICIAIRE

Trois sources statistiques coexistent pour les infractions à la législation sur les stupéfiants, sans grande cohérence autre que les logiques propres à chaque administration ¹³. Il n’est donc pas possible de suivre les mêmes affaires tout au long de la chaîne pénale, mais seulement de comparer des données spécifiques permettant toutefois de dégager les principales tendances.

L’OCTRIS fournit les données d’interpellations. Dans les statistiques policières relatives aux infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS), l’usage (consommation) représente l’essentiel des interpellations, soit 84 %, en 2007. 112.923 personnes ont été interpellées pour usage simple par les services de police, de gendarmerie et des douanes, soit une hausse de 22% en une année. 11.548 l’ont été pour usage-revente, 8.198 pour trafic local et 1.651 pour trafic international ¹⁴. Le cannabis concerne 86,3% des interpellations pour usage, 61,5% des cas d’usage-revente et trafic.

Il n’existe pas de statistique nationale permettant d’isoler le délit d’usage de stupéfiants dans les réponses pénales données par les parquets. La distribution des affaires traitées ne peut être suivie qu’à partir des données de la nouvelle chaîne pénale qui concerne les sept plus grands parquets de la région Ile-de-France (Bobigny, Evry, Créteil, Nanterre, Paris, Pontoise, Versailles) à partir de la dénomination « usage de stupéfiants » incluse dans une quelconque procédure ¹⁵.

Si l’on ne retient que les affaires poursuivables traitées par les parquets, sur la période 2005-2008, l’on voit très nettement que les rappels à la loi et avertissements, comme pour les autres petites infractions, constituent près de trois-quarts des alternatives aux poursuites. Les injonctions thérapeutiques stagnent en valeur absolue et régressent en valeur relative. Les orientations vers une structure sanitaire et sociale, procédure moins lourde et moins coûteuse, sont aussi utilisées. Les compositions pénales progressent peu.

Dans le cas où des poursuites sont exercées par les parquets, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) ne joue qu’un rôle marginal. Le véritable changement se situe au niveau de l’ordonnance pénale délictuelle qui « explose » en 2008, après une première utilisation dès la parution du décret de 2007. Cette politique des parquets explique que les poursuites devant le tribunal correctionnel pour simple usage représentent 21,9% des affaires poursuivables en 2008 quand elles n’en représentaient que 14,7 % en 2005.

Tableau 1. Activité des sept plus grands parquets de la région Ile-de-France en matière d’usage de stupéfiants (source DACG)

2005	2006	2007	2008
Affaires poursuivables	12141	10889	13758	16742
Classements sans suite immédiat	654	573	630	858
Procédures alternatives aux poursuites dont	9697	8311	10692	12224
– Rappels à la loi, avertissements	6907	6302	7582	8978
– Injonctions thérapeutiques – Orientation vers une structure sanitaire ou sociale	1392 801	894 552	1271 1019	1285 1021
– Composition pénale	334	317	484	535
– Autres	263	246	336	405
Poursuites dont	1790	2005	2436	3660
– CRPC	3	34	35	85
– Ordonnance pénale	3	15	426	1307
– Autres (essentiellement avec une autre infraction)	1784	1956	1975	226

Ces résultats correspondent bien à la politique pénale mise en œuvre vis-à-vis des usagers de stupéfiants. Si l’on étudie les réponses pénales données par les grands parquets de la seule cour d’appel de Paris en 2008 ¹⁶, on relève partout la mise en œuvre de la réponse graduée, mais selon des critères parfois assez différents variant notamment selon la nature du produit saisi, sa quantité et le fait que la personne soit ou non en état de réitération.

Les procureurs expliquent que les alternatives aux poursuites restent la voie de traitement privilégiée par le biais notamment des rappels à la loi avec orientation pour l’usage occasionnel de cannabis et des injonctions thérapeutiques pour l’usage de drogues dites dures (cocaïne, héroïne, ecstasy) et les dépendances les plus lourdes au cannabis. Les stages de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants interviennent au stade des alternatives aux poursuites et s’adressent à des usagers ayant déjà bénéficié d’un rappel à la loi. Un seul parquet recourt essentiellement à la composition pénale.

L’utilisation de l’ordonnance pénale depuis la loi du 5 mars 2007 est privilégiée dans certains parquets lorsqu’il s’agit d’une consommation régulière mais de faible quantité sans véritable dépendance (parquet 1), lorsque les usagers ont déjà été interpellés à deux reprises dans l’année ou en cas de non-respect de l’injonction thérapeutique ou du stage de sensibilisation ¹⁷ (parquet 2), pour non respect des mesures de composition pénale ou pour des quantités plus importantes (parquet 3), à l’encontre des consommateurs ayant précédemment fait l’objet de rappels à la loi ou d’injonctions thérapeutiques (parquet 4). Partout les usagers ne sont renvoyés devant le tribunal correctionnel qu’à titre exceptionnel. Des procureurs signalent ne pas poursuivre les usagers ayant fait l’objet d’une transaction douanière.

Les premières statistiques relatives à l’application de l’ordonnance pénale en matière d’usage simple de stupéfiants dessinent une tendance très nette au recours massif à la procédure de l’ordonnance pénale, parallèlement à la composition pénale. Ce, tant pour les infractions d’usage illicite simple que de consommation à l’occasion de la conduite d’un véhicule (cf. Tableau 2).

LES CONDAMNATIONS

Si l’on examine les données figurant au casier judiciaire, à partir des classifications NATINF ¹⁸, on relève, au niveau national, un impact réel de la composition pénale, mesure alternative aux poursuites figurant au B1.

Tableau 2. Evolution, selon la procédure utilisée, des mesures ou condamnations incluant un usage de stupéfiants (source DACG)

Usage illicite de stupéfiants Natinf 000180	Composition pénale	Ordonnance pénale	CRPC ou jugement correctionnel	Total mesures ou condamnations *(dont usage infraction unique ¹⁹)
2004	23	–	8.430	8.453 (*4.097)
2005	2.491	1	10.026	12.518 (*7864)
2006	5.757	–	11.978	17.735 (*12.510)
2007	7.035	1.200	13.172	21.407 (*15.968)

Conduite d’un véhicule et usage de stupéfiants20	Composition pénale	Ordonnance pénale	CRPC et Jugement correctionnel	Total des mesures ou condamnations
2004	–	26	873	899
2005	62	321	3244	3627
2006	306	642	3877	4825
2007	731	1163	4700	6594

À partir des données du casier judiciaire, pour l’usage simple de stupéfiants, infraction unique, les différentes mesures et peines prononcées peuvent être distinguées.

Tableau 3. Mesures et peines prononcées inscrites au casier judiciaire pour usage de stupéfiant, infraction unique*

Condam- nations	Emprison- nement	Totalité ou partie ferme	Sursis total	Amendes	Mesures substitution	Dispense de peine	Mesures éducatives mineurs
2003	3.198	1.145	278	867	1.481	372	46	154
2004	4.097	1.321	339	982	1.931	498	78	269
2005	7.864	1.841	506	1.335	4.659	841	85	438
2006	12.510	2.321	714	1.607	8.146	1.475	77	491
2007	15.968	3.096	1.043	2.053	10.587	1.719	110	456

* NATINF 180, source DACG

Là encore, le recours de plus en plus fréquent à la composition pénale et à l’ordonnance pénale met en évidence l’augmentation du nombre de mesures et condamnations autres que l’emprisonnement, essentiellement l’amende, inscrites au casier judiciaire pour simple usage de stupéfiants, infraction unique. La proportion des peines d’amende passe ainsi de 46,3 % des sanctions en 2003 à 66,3 % en 2007, concernant plus de 10.500 personnes en 2007 contre moins de 1.500 en 2003. Le montant moyen des amendes fermes prononcées, qui reste stable, était de 269 euros en 2007. Les parties fermes des peines d’emprisonnement sont en moyenne de 1,8 mois et n’entraînent que peu d’incarcérations, n’étant pas mises à exécution mais le plus souvent converties en mesures de milieu ouvert par le juge de l’application des peines ²¹.

VERS UNE SANCTION FORFAITISÉE DE L’USAGE SIMPLE DE STUPÉFIANTS ?

La systématisation de la réponse pénale et les modifications apportées par la loi du 5 mars 2007 ont déjà un effet visible qui répond aux souhaits formulés par le ministère de l’Intérieur dans son projet initial, à savoir qu’une sanction effective inscrite au casier judiciaire soit la conséquence de l’interpellation pour simple usage de stupéfiants, même s’il s’agit de cannabis.

Le recours à la mesure de composition pénale a le même effet d’inscription au casier judiciaire qu’une condamnation et est applicable aux mineurs de plus de treize ans. L’utilisation massive de l’ordonnance pénale aboutit à ce que des dizaines de milliers de jeunes, notamment ceux qui sont le plus exposés aux contrôles de la police ²² se trouvent ainsi sanctionnés avec une trace à leur casier judiciaire qui ne facilitera pas leur insertion. Alors même que les réponses alternatives permettent une orientation vers une structure spécialisée permettant au moins un contact et un dialogue avec un spécialiste dans un cadre préventif, le basculement vers une procédure quasi forfaitisée par une amende risque de provoquer une gestion quasi-administrative déshumanisée améliorant la statistique des parquets et des juridictions, mais pas la qualité des réponses individualisées de la justice.

RÉFÉRENCES :

1 – Virginie Gautron, « La loi du 5 mars 2007, la fin de la singularité du modèle français de prévention de la délinquance », AJ Pénal, mai 2007, pp 205-209 ; Dominique Viriot-Barrial, « La lutte contre la toxicomanie dans la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance : un enjeu de santé publique », Gaz. Pal., 6 avril 2007, pp. 22-24.

2 – J.-P. Jean, « La toxicomanie entre santé publique et ordre public », in Drogues, église et société, Commission sociale de l’épiscopat, éd Centurion, Cerf, septembre 1997, pp. 209-234.

3 – Décrets n° 2007-935 du 15 mai 2007, n°2007-1388 du 26 septembre 2007 et n° 2008-364 du 16 avril 2008.

4 – 5 ans d’emprisonnement et 75.000 euros d’amende (art. L. 3421-1 al.3 du code de la santé publique).

5 – Art. L. 3421-5 du code de la santé publique, le refus de se soumettre au dépistage étant puni de 2 ans d’emprisonnement et 30.000 euros d’amende (art. L. 3421-6 CSP).

6 – Art. 7-1 et 7-2 de l’ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.

7 – Le nombre de condamnations à l’emprisonnement ferme prononcées (pas forcément exécutées) pour usage simple de stupéfiants est faible (1.316 en 2006) et correspond à des situations particulières (récidive, non respect d’une orientation sanitaire, étranger en situation irrégulière, problème de qualification…). Jean-Paul Jean et Annie Kensey, «Usage licite de chiffres stupéfiants », Revue Pénombre n° 2 décembre 1993, pp. 5-11.

8 – La loi d’orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002 a prévu l’inscription des compositions pénales exécutées au bulletin N°1 du casier judiciaire national (art. 768-9° et R. 66 CPP), mesure rendue applicable par le décret n° 2005-267 du 30 mai 2005 relatif au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles et au casier judiciaire.

9 – Rapport n° 476, déposé le 6 septembre 2006 par J-R Lecerf, au nom de la Commission des lois du Sénat.

10 – J-P Jean, Le système pénal, La Découverte, coll. Repères, 2008. Certains parquets généraux ont établi des tables de concordance entre type de drogues, quantité et montant de la transaction douanière que les parquets peuvent valider. De même pour les modes de poursuite et les sanctions proposées au juge.

11 – Rapport Lecerf, op. cit.

12 – Rapport n° 321 du 28 mai 2003 de la Commission d’enquête du Sénat sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites, Présidente Mme Nelly Olin, Rapporteur M. Bernard Plasait.

13 – Marie-Danielle Barré, Thierry Godefroy et al., Le consommateur de produits illicites saisi par la police, Questions Pénales, CESDIP, 2000; Marie-Danielle Barré, La répression de l’usage de produits illicites, état des lieux, Questions pénales, CESDIP, mars 2008.

14 – OCTRIS, rapport 2008.

15 – Mes remerciements à Mme Françoise Baissus, chef du bureau du droit social de la santé publique et de l’environnement, ainsi qu’aux responsables du pôle évaluation de la DACG (MM Cyril Lacombe et Fabrice Leturcq) qui m’ont permis l’accès aux données.

16 – Ce qui, par rapport au tableau 1, exclut ceux situés dans le ressort de la cour d’appel de Versailles. Données anonymisées issues des rapports de politique pénale (mars 2009) des procureurs de la République de la cour d’appel de Paris portant sur l’année 2008.

17 – Le tableau de bord mis en place par la DACG permet de relever pour les trois derniers trimestres de 2008, sur 81 juridictions (sur 181) que 1.825 stages de sensibilisation avaient été mis en œuvre sur 37 juridictions, 4 sur 5 concernant des majeurs, à 95 % dans le cadre d’alternatives aux poursuites, dont la composition pénale.

18 – Il existe toujours des biais dans ces données du fait du mode d’enregistrement, car les condamnations inscrites concernent soit 1) l’ »infraction principale » qui apparaît au premier rang dans l’extrait de jugement envoyé au casier judiciaire, ne prenant pas en compte les condamnations pour lesquelles l’infraction concernée est connexe ou apparaît à un rang inférieur, ce qui est courant pour l’usage dans les ILS, soit 2) l’ »infraction unique » ne concernant que l’infraction considérée. C’est à partir de ces condamnations « infractions uniques » que sont déclinées les peines prononcées (Tableau 3).

19 – Ce sont les seules mesures et peines prononcées pour ces « infractions uniques » qui sont analysées dans le tableau 3 infra.

20 – Le tableau regroupe deux catégories : Conduite d’un véhicule en ayant fait usage de stupéfiants Natinf 023761 et Conduite d’un véhicule en ayant fait usage de stupéfiants et sous l’emprise d’un état alcoolique Natinf 023762.

21 – J.-P. Jean et A. Kensey, art. cit.

22 – Selon l’enquête ESCAPAD de l’OFDT, il y avait en 2005 en France 1,2 million de consommateurs réguliers de cannabis (au moins 10 fois dans le mois). Un adolescent sur trois déclare avoir fumé du cannabis au cours du dernier mois. Il s’agit des chiffres de consommation parmi les plus élevés d’Europe.