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Régimes globaux de prohibition et trafic international de drogue*

Tiers-Monde. 1992, tome 33 n°131.
Drogues et développement (sous la direction de Pierre Salama et Michel Schiray). pp. 537-552.

revue tiers monde 1992Ce texte est extrait d’un article plus général de l’auteur sur les régimes globaux de prohibition dans la société internationale. Cet article a pour objet d’étudier les dynamiques d’émergence et de développement des normes en matière de prohibition au niveau international et au niveau des Etats nationaux. Ainsi traite- t-il successivement : de la piraterie maritime, de l’esclavage et du trafic d’esclaves, du faux monnayage, du détournement aérien, du trafic de femmes et d’enfants à des fins de prostitution et du trafic de substances psychoactives contrôlées, en introduisant d’autres domaines comme l’environnement qui constitue un champ nouveau essentiel sous contrôle.

Ce texte offre une mise en perspective très large des problèmes de la drogue et de la prohibition fondée à la fois sur l’histoire et sur la comparaison. La référence comparative porte non seulement sur les différents  domaines d’interdiction, mais aussi et surtout sur les différentes substances psychoactives, illégales et légales, avec notamment le cas de l’alcool.

D’autres articles de ce numéro de Tiers Monde ont montré la place centrale de l’intervention de l’Etat et de la loi, avec les régimes de prohibition, dans la formation des marchés, tant du côté de l’offre que de la demande. Ici, le texte montre, en plus, comment la construction des normes internationales constitue un enjeu entre les pays et un instrument de pouvoir de certains d’entre eux, notamment du Nord sur le Sud, avec le rôle actuellement dominant des Etats-Unis en matière de drogues illicites. Il discute aussi les limites de l’efficacité des régimes globaux de prohibition dans ce domaine.

Pierre Salama et Michel Schiray

* Cet article de Ethan Nadelmann, intitulé Global prohibition regimes : the evolution of norms in international society, a été publié dans la revue International Organisation, 44, 4, Autumn 1990. Nous remercions la World Peace Foundation et le Massachusets Institute of Technology de nous permettre de reproduire cet extrait.

Le désir qu’éprouvent les individus de modifier leur état psychique est l’une des rares constantes dans l’histoire de l’humanité civilisée : il en est de même pour ce qui est de l’usage des substances psychoactives pour y parvenir (1). L’alcool, le tabac, l’opium, le cannabis, le café et la coca ont été respectivement utilisés dans différentes sociétés sous diverses formes pendant plusieurs centaines et dans certains cas plusieurs milliers d’années — tout comme nombre d’autres substances psychoactives (2). Il en a été fait usage dans un but médical, rituel ou comme divertissement et elles ont été perçues autant comme un grand mal que comme un grand bien ; chacune a été soumise à un contrôle gouvernemental ; leur usage et leur commerce ont fait l’objet de sanctions allant de la peine de mort à l’amende, l’assignation à résidence et autres mesures prévues par la réglementation. Chacune de ces drogues a été abondamment disponible sur un marché entièrement incontrôlé. Avant le XXe siècle aucun modèle global n’a pu être élaboré à partir des normes et des mesures légales régissant le commerce et l’usage de ces substances. Aujourd’hui, la grande majorité des Etats a adhéré au régime de la prohibition globale des drogues. Presque tous ont maintenant ratifié la Convention unique des Drogues narcotiques de 196 1 et 90 environ ont signé celle qui, en 1971 , lui a succédé. La production, la vente et même la possession de cannabis, de cocaïne et de la plupart des opiacés, hallucinogènes, barbituriques, amphétamines et tranquillisants, en dehors des canaux strictement réglementés de la médecine et de la science, sont maintenant passibles de sanctions pénales dans pratiquement tous les pays ; les organes de justice pénale se sont sérieusement impliqués tant dans les enquêtes que dans la répression des violations des lois antidrogue et la rhétorique de la « guerre des drogues » a, elle aussi, été globalisée. Le processus de l’évolution de ce régime doit être compris comme la confluence des perceptions, des intérêts et des valeurs morales dans les couches dominantes des Etats les plus puissants — une influence particulière étant exercée par les partenaires nord-américains, dans l’élaboration du régime qui serait conforme aux normes qu’ils souhaitent privilégier.

Jusqu’à la première partie du XIXe siècle, le gouvernement britannique a été le partenaire principal du commerce de l’opium. Les intérêts financiers étaient si importants que les efforts déployés vers la fin de 1830 par le gouvernement de la Chine impériale dans le but de stopper les arrivages d’opium en provenance des Indes britanniques ont été réprimés par la force armée1. Toutefois c’est à l’intérieur de la Grande-Bretagne que — pendant la Guerre de l’Opium — naquit l’opposition au commerce de ce produit et cette opposition se renforça au cours des années qui suivirent. Comme ce fut le cas lors du mouvement anti-esclavagiste, les Quakers britanniques se distinguèrent rapidement en tant que pionniers de la campagne antidrogue ; en effet un grand nombre de dirigeants de cette organisation s’impliquèrent activement dans l’un et l’autre de ces deux mouvements 2. En 1874, les Quakers fondèrent la Société anglo-orientale pour la Suppression du Commerce de l’Opium. Cette dernière joua un rôle prépondérant durant les quatre décennies suivantes, en mobilisant l’opinion contre ce trafic, par le prosélytisme auprès du public et aussi par la pression exercée sur le gouvernement3. Les membres de l’organisation furent soutenus dans leurs efforts par les missionnaires (qui rendaient l’opium responsable de leur sérieux échec en Chine)4, par d’autres associations anti-opium et par des hommes politiques appartenant en majorité au Parti libéral. Des parallèles avec la campagne anti-esclavagiste ont été établis par les militants anti-opium, et soulignés dans le pamphlet publié en 1898 par la Société pour la Suppression du Commerce de l’Opium intitulé « The Unchangeableness of Sin : The Slave Trade a Century ago and the Opium Revenue Today »’. La victoire du Parti libéral aux élections de 1906 permit aux forces anti-opium d’atteindre leur principal objectif qui était d’obtenir du gouvernement britannique qu’il s’engage à éliminer progressivement toutes les exportations d’opium en provenance des Indes britanniques vers la Chine. Bien que la baisse des revenus substantiels provenant de ce commerce ait aidé à convaincre les moins impliqués dans la cause anti-opium, le retournement de la politique du gouvernement britannique reflétait presque intégralement le triomphe de l’élan moral (religieux et humanitaire) sur les intérêts politiques et économiques. Toutefois, à la différence du rôle assumé par la Grande-Bretagne dans la campagne anti-esclavagiste, celui qu’elle joua dans la lutte antiopium n’alla pas jusqu’à soutenir une campagne agressive et globale contre ce commerce. Le principal élan pour une approche davantage multilatérale fut donné par les Américains, surtout par les missionnaires revenus d’Extrême-Orient. « Leur rôle a été si important — a écrit Arnold Taylor — … en évoquant la naissance du mouvement, sa formation et le travail fourni par ses membres à ses débuts, que la campagne internationale aurait pu, très justement, être qualifiée de mouvement missionnaire — ou mieux encore — de diplomatie missionnaire. »2 Aux missionnaires s’est très vite ralliée une grande diversité de groupes d’intérêts économiques et politiques ainsi qu’un éventail éclectique de pionniers de causes morales. Leurs efforts mis en commun furent largement couronnés de succès et devinrent un stimulant pour l’élaboration aux Etats-Unis d’une législation antidrogue aussi bien fédérale que d’état, ainsi que pour la création d’un régime global de prohibition de la drogue, qui s’appuyait sur des conventions internationales et sur les Agences de Contrôle de la Drogue des Organisations internationales.

L’apparition d’une législation du contrôle de la drogue dans de nombreux pays au cours des dernières décennies du XIXe siècle et des premières décennies du XXe furent, en partie, la conséquence des premiers progrès qui révolutionnèrent la technologie de production de ces substances : l’extraction de la morphine et de l’héroïne à partir de l’opium, l’extraction de la cocaïne de la plante de coca, le perfectionnement des méthodes d’injection hypodermique3. Ces progrès furent accueillis avec grand enthousiasme par les professions médicales, les laboratoires, les fabricants de spécialités pharmaceutiques, ainsi que par les usagers de la drogue. La morphine et l’héroïne furent perçues à juste titre comme un progrès dans le traitement de la douleur et sont, aujourd’hui encore, utilisées à cet effet1. La cocaïne fut, elle aussi, reçue comme un remède miracle et continue toujours d’être utilisée pour des anesthésies locales et partielles2. Les deux opiacés ainsi que la cocaïne ont également été popularisés en tant que fortifiants pour une grande variété de maux, le vin Mariáni et le Coca-Cola étant les plus connus parmi ces produits3. Mais l’engouement pour ces drogues a dû être tempéré par une vigilance accrue à l’égard du danger potentiel qu’elles représentent et le contrôle des gouvernements sur leur distribution a fini par être perçu comme l’une des données importantes dans l’élaboration d’une politique de santé publique. Aux Etats-Unis, les craintes de ventes incontrôlées de drogues se combinèrent avec la colère du mouvement réformiste contre les fabricants sans scrupules de spécialités pharmaceutiques et de boissons de grande consommation qui élaboraient des mélanges contenant une importante proportion de cocaïne, de dérivés d’opiacés et, éventuellement, d’autres additifs potentiellement dangereux4. S’exerça également l’influence des associations de plus en plus puissantes de médecins et de pharmaciens dont les motivations altruistes étaient étroitement imbriquées avec leurs intérêts financiers et professionnels, qui consistaient à mieux contrôler, et même à monopoliser, l’accès du public à
l’information et aux substances médicinales5.

L’émergence de la prohibition de la drogue, tant aux Etats-Unis qu’au niveau international, ne peut toutefois s’expliquer uniquement par la crainte légitime du danger potentiel que représente son usage. La consommation d’opium avait été très courante aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et ailleurs au xix6 siècle et la plupart du temps cette pratique a été considérée comme bénigne. De plus, l’introduction de lois prohibant certains produits suit souvent, plutôt qu’elle ne précède, une diminution de leur consommation — diminution qui a résulté de celle de la fréquence des abus de soins médicaux (dépendance iatrogène). La profession médicale a, en effet, reconnu le danger de ces drogues et, quand de nouveaux produits thérapeutiques ont été élaborés, le public a été davantage mis au fait des risques encourus par la consommation de ces substances. De plus, des mesures non prohibitives telles que des exigences en matière d’étiquetage des spécialités pharmaceutiques ont été imposées par les autorités. On ne peut pas non plus expliquer l’énergie avec laquelle le gouvernement des Etats-Unis a persévéré dans la création d’un régime global de prohibition de la drogue par le seul désir de restreindre plus efficacement l’exportation de celle-ci vers les Etats-Unis. Entre les missionnaires et les réformateurs de la santé publique, s’inséra un large éventail de pionniers de la moralité. Nombre d’entre eux étaient préoccupés non seulement par l’usage des opiacés, mais aussi par un déploiement d’activités considérées comme étant des vices. Elles comprenaient la consommation d’alcool, celle du tabac et la prostitution. Aux Philippines, occupées par les Nord-Américains, par exemple, le gouverneur Taft se prononça en faveur d’un plan pragmatique qui prévoyait la restauration du système de contrôle légal de l’opium, tel que les Espagnols l’avaient élaboré auparavant, mais ce plan fut bloqué lorsque l’un des plus importants pionniers de la moralité, le Révérend Wilbur Crafts, chef du Bureau international de Réforme aux Etats-Unis, mobilisa une vigoureuse opposition à ce projet1. A l’intérieur des Etats-Unis, les pionniers de la moralité se placèrent au cœur de l’action en inspirant l’adoption de la législation fédérale et d’état prohibant les opiacés, la cocaïne, l’alcool, les cigarettes, la prostitution et bien d’autres choses encore. Leur convention morale que toute forme d’ivresse était répugnante fit vibrer une corde sensible chez des millions d’Américains. Et leur plaidoirie en faveur de la sobriété séduisit les couches de l’élite américaine, dont les préoccupations paternalistes en ce qui concerne la vulnérabilité des classes inférieures face à l’alcool et d’autres excès se conjuguèrent avec la crainte de voir se détériorer leur productivité économique.

Les deux mouvements prohibitionnistes, celui de l’alcool et celui de la drogue, purent aussi abondamment se nourrir de l’association très répandue entre la drogue et les minorités qui inspirent la crainte et le mépris. De nombreux Américains de religion protestante ont identifié l’alcool et ses méfaits au redoutable flux d’immigrants catholiques et juifs arrivés aux Etats-Unis au cours des décennies qui ont précédé et suivi le tournant du siècle (1). Bien que la consommation de l’opium sous forme de laudanum ou autres liquides opiacés ait été largement répandue dans les dernières années 1800 et les premières années 1900, en particulier parmi les femmes d’un certain âge, de race blanche et natives du Sud (2), les premières lois anti-opium, appliquées au début sous forme d’ordonnances municipales, à San Francisco en 1875 et à Virginia City (Nevada) en 1876, étaient dirigés contre les fumeurs d’opium, que l’on associait aux immigrants chinois et aux blancs déviants3. L’usage qu’ils faisaient de la drogue était perçu comme un symbole de la décadence des immigrants et comme une arme potentielle qui pourrait servir à miner la société américaine4. Dans le Sud, la majorité blanche craignait que l’usage de la cocaïne par les Noirs puisse les inciter à oublier le statut qui leur avait été assigné dans l’ordre social5. Et dans l’Ouest et le Sud-Ouest, l’association entre la marijuana et les Mexicains a donné une puissante impulsion aux législateurs qui ont effectivement mis ce produit hors la loi6. Dans chacun des cas, les fonctionnaires chargés de l’application du règlement, les journalistes et les leaders politiques ont fourni des comptes rendus à sensation, bien que non corroborés, de crimes horribles commis prétendument sous l’influence d’une drogue déterminée. Une grande partie du public et de nombreux membres du corps législatif prirent ces rapports pour véridiques, sans se poser de questions.

Dans la promotion de la législation fédérale du contrôle de la drogue et la définition du rôle qui devait lui être imparti, une influence particulière fut exercée par Charles Brent, l’évêque de l’Eglise épiscopale aux Philippines, et par Hamilton Wright, un médecin spécialiste des maladies tropicales, qui possédait des attaches politiques. Leur rôle fut de première importance. David Musto avait écrit, pour en convaincre le Président Theodore Roosevelt, qu’ « un mouvement humanitaire qui cherche à soulager le fardeau que l’opium fait peser sur la Chine l’aiderait à atteindre ses objectifs à longue portée : atténuer le ressentiment de la Chine envers l’Amérique, placer les Anglais dans une lumière moins favorable et renforcer l’hostilité de la Chine à l’égard du retranchement européen »K Le plus important parmi les successeurs de Brent et de Wright fut, au cours des années 1920 et 1930, le charismatique Richmond P. Hobson, héros de la guerre hispano-américaine et ex-membre du Congrès, qui fut le mieux payé des « interlocuteurs spéciaux »2 de la Ligue anti-saloon. Hobson anima une vaste campagne, participant à des programmes de radio, faisant pression sur ses anciens collègues du Congrès, et créa de nombreuses organisations de lutte pour la prohibition, dont la Narcotic Education Association. Son rôle fut considérable dans la propagation des idées fausses sur la narco-dépendance aux Etats-Unis et sur la relation qui existerait entre l’usage de la drogue et la criminalité3. Au cours du second tiers de ce siècle, la figure dominante de la croisade antidrogue a été Harry Anslinger, qui fut — entre 1930 et 19624 — l’ambitieux premier directeur du Bureau fédéral des Narcotiques (fbn). Il se fit remarquer en répandant des fables sur les crimes dont la drogue serait responsable et en s’opposant à la plupart des efforts de ceux qui cherchaient à traiter la narco-dépendance essentiellement comme un problème médical. Il a également été le concepteur et l’instigateur d’une législation de plus en plus répressive du contrôle de la drogue, aussi bien au niveau des états qu’au niveau fédéral. S’inspirant de son expérience acquise alors qu’il se trouvait à la tête de la section étrangère du contrôle des services de la prohibition, poste qu’il occupa vers la fin des années 1920, Anslinger s’est, d’autre part, particulièrement distingué en tant que porte-parole et avocat de la défense des intérêts américains dans le contrôle international de la drogue, jouant un rôle de premier plan dans l’évolution du régime global du contrôle de la drogue 5.

Le rôle qu’ont joué au XXe siècle les Etats-Unis dans la promotion du régime de contrôle de la drogue présente de notables analogies avec celui antérieurement assumé par la Grande-Bretagne en tant que défenseur du régime anti-esclavagiste. Tout comme les tenants britanniques du régime soutenaient que la campagne anti-esclavagiste servait les intérêts économiques de leur pays, les promoteurs américains du régime de contrôle de la drogue prétendaient que leurs efforts, au niveau international, servaient à freiner la recrudescence des abus de la drogue et à en réduire les coûts. Et — tout comme la vigoureuse campagne anti-esclavagiste avait été, au début, dictée par des sentiments humanitaires, la morale chrétienne, un sens rigoureux de ce qui est le bien et aussi par un besoin de prosélytisme — les efforts déployés par les Etats-Unis chez eux et à l’étranger ont tout autant été stimulés par la crainte de l’usage déviant de la drogue, par la répulsion morale pour l’emploi à des fins de plaisir de substances psychoactives autres que l’alcool et le tabac, par le même sens de la vertu et, à nouveau, par le besoin de prosélytisme.

Les preuves de ce qui est avancé ci-dessus résident non seulement dans la rhétorique employée par les autorités lorsqu’elles prônaient la « guerre antidrogue » globale, mais aussi dans la puissance et l’ampleur de l’effort que les Etats-Unis ont fourni, ainsi que dans la manière dont ils l’ont poursuivi1. Depuis la Ire Conférence sur l’Opium, tenue en 1919, jusqu’à la plus récente Convention antidrogue adoptée par les Nations Unies en 1988, les Etats-Unis ont, avec constance, joué le rôle de leaders dans l’élaboration du projet et dans la pression exercée en faveur de conventions antidrogues à portée de plus en plus longue, dont l’objectif serait de restreindre, et ensuite criminaliser la plupart des formes de circulation de la drogue, tant sur le plan international que dans la législation intérieure des pays membres2. Pendant de nombreuses décennies, les Etats-Unis ont, avec succès, fait pression sur les puissances coloniales en Asie, et par la suite sur leurs successeurs indigènes, en vue d’éliminer leurs systèmes de contrôle légal en faveur de systèmes prohibitionnistes — ceci en dépit de faits prouvant que les premiers se sont souvent avérés plus efficaces que les seconds dans le contrôle de l’abus des drogues1. Des pressions analogues furent exercées sur les gouvernements des Andes dans le but d’éliminer progressivement la production légale de la feuille de coca et de criminaliser l’habitude traditionnelle de mâcher cette substance — ceci en dépit des preuves évidentes que cette pratique était profondément enracinée dans la culture andine et que, de plus, elle n’était pas particulièrement nocive, voire même relativement bénéfique2. Les Etats-Unis ont, à partir des années 1930, exercé leur pression pour obtenir la criminalisation globale du cannabis et de son traitement, de pair avec celle de l’héroïne et de la cocaïne — malgré une profusion de preuves scientifiques qui permettent de s’interroger sur la nécessité de recourir à des moyens aussi répressifs3. Les fonctionnaires américains du contrôle de la drogue ont constamment critiqué les gouvernements de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas pour leur insistance à aborder le problème sous l’aspect de la santé publique et ont obstinément exercé sur eux une pression destinée à leur faire changer de méthodes — et ceci en dépit du fait évident que ces deux nations se sont montrées infiniment plus efficaces que les Etats-Unis dans leur comportement envers les drogués4. De plus, l’administration chargée d’appliquer les mesures antidrogues, avec ses quelque 300 fonctionnaires répartis dans 40 pays, joue maintenant un rôle d’autorité globale d’exécution et de défenseur de la politique américaine antidrogue et des conventions globales — rôle qui s’apparenterait à celui de la Royal Navy qui, au service de la Grande-Bretagne, lutta, au cours des siècles passés, contre la piraterie et le trafic des esclaves1.

Le succès remporté par les Etats-Unis dans la globalisation de sa politique de prohibition de la drogue a toutefois été le fait de l’absence d’une opposition forte et d’envergure qui se serait manifestée dans d’autres pays et aussi de l’existence de vues communes sur le contrôle de la drogue — qu’elles soient morales ou autres — dans de nombreux autres Etats. Il est intéressant de remarquer que tel n’avait pas été le résultat des efforts fournis au cours des trois premières décennies de ce siècle par les Etats-Unis et quelques autres gouvernements en vue d’établir un régime international qui contrôlerait et criminaliserait le commerce international de l’alcool2. En dépit des vigoureux efforts déployés au niveau international par les prohibitionnistes américains, de l’émergence de pionniers transnationaux de la moralité et de l’existence de lois prohibant l’alcool dans certaines nations, malgré aussi une sensibilité anti-alcool dans la plupart des pays3, les actions destinées à créer un régime anti-alcool ont échoué. Certains accords régionaux ont pu être mis sur pied, tels que ceux intervenus entre les nations Scandinaves, entre les Etats-Unis et ses voisins, ainsi qu’entre certaines puissances coloniales en Afrique4. Toutefois le consensus global nécessaire à la création et au maintien d’un régime de prohibition de l’alcool n’a pu être réalisé. L’implacable hostilité de certains gouvernements à l’égard de l’objectif fondamental a conduit à cet échec.

En revanche, la demande exprimée par les Etats-Unis pour que soit instauré un régime international de contrôle de la drogue qui viserait d’abord les opiacés et la cocaïne, ensuite le cannabis et, enfin, un large éventail de drogues psychoactives, provoqua un courant de sympathie auprès de différentes couches de la société. Les lois prohibant telle drogue ou telle autre ont existé dans la plupart des sociétés pendant des millénaires. La crainte que la morphine, l’héroïne, la cocaïne, ainsi que le grand choix de substances psychoactives de synthèse élaborées au cours de ce siècle, ne puissent être contrôlées sans le recours à la justice pénale est — et a toujours été — omniprésente. Mais aussi, la nouveauté même des drogues a créé l’urgence d’une prohibition — tout comme l’arrivée du tabac et du café aux siècles précédents avait fait promulguer à la hâte des lois interdisant leur vente et leur usage. Et aux Etats-Unis, de même que dans de nombreuses autres communautés où l’on associe l’usage d’opiacés, de la cocaïne et du cannabis aux classes inférieures, aux minorités défavorisées, et aux groupes déviants, on a privilégié une démarche répressive, au détriment de mesures plus modérées.

Peut-être plus important a été le fait que les lois prohibant la drogue n’ont pas menacé de puissants electorate, ni ne s’y sont opposés — sauf dans un petit nombre d’états. Bien qu’un produit tel que le vin Mariáni — vin de Bordeaux, additionné d’un extrait de coca — se targue de compter des rois, des présidents et des papes parmi ses fervents amateurs, peu nombreux sont ceux qui se sont sentis impliqués au point de protester contre sa disparition forcée1. Les principales firmes européennes et américaines de produits pharmaceutiques ne se sont, elles non plus, senties menacées par aucun des éléments de ce régime, au point de créer une opposition vigoureuse : elles concentrèrent plutôt leurs efforts pour s’assurer que les nouvelles structures de cette réglementation reflétaient leurs intérêts dans le sens le plus large. Dans les pays d’Asie, d’Afrique et aux Caraïbes, où l’opium et le cannabis sont d’un usage très répandu, certains membres de l’élite eurent tendance à ne pas collaborer, leur attitude morale à l’égard de la drogue étant le plus souvent la même que celle des élites occidentales. Et dans les pays où l’usage de la drogue était limité aux minorités sans pouvoir ou aux couches les plus pauvres de la société, peu de gouvernements s’opposèrent avec vigueur à la signature d’une convention internationale et à la mise en œuvre d’une législation intérieure, indispensable pour se conformer à leurs obligations internationales — en particulier lorsque les y incitait la pression exercée en ce sens par les Etats-Unis et les Nations Unies1. Il est vrai que, dans certains pays, une législation antidrogue tôt élaborée a pu efficacement prendre forme, aidée en cela par l’exemple des Etats-Unis, par la rhétorique de Harry Ansliger et d’autres pionniers transnationaux de la moralité, et aussi par une information

officiellement communiquée par le gouvernement des Etats-Unis et par les Agences de Contrôle de la Drogue des Nations Unies. L’éventualité que l’usage des drogues illicites puisse, malgré tout, augmenter, dans le futur, d’une façon spectaculaire et que la législation régissant la prohibition puisse s’avérer très coûteuse, problématique et difficile à abroger (ce qui, en fait, s’est déjà produit dans de nombreux pays dans les dernières décennies) n’a pas été envisagée. A ce point de vue, l’internationalisation de la politique de la drogue et celle des normes du régime dans diverses sociétés s’est révélée beaucoup plus facile que dans le cas du régime antiesclavagiste.

Le fait que l’alcool et le tabac aient fini par recevoir l’approbation officielle de la société internationale, alors que l’opium, la coca et le cannabis sont, en réalité, entrés dans l’illégalité, n’a pas — il faut le souligner — reflété une estimation objective de leur nocivité potentielle, car les premiers, à bien des égards, présentent davantage de risques pour la santé et la société que les seconds.

L’alcool a plutôt été légitimé, en grande partie, du fait qu’il peut être produit et consommé dans la majorité des sociétés ; le tabac et l’alcool (de même que le café) ont acquis leur légitimité parce que leur usage avait été intégré avec succès par les groupes occupant des fonctions clés dans les diverses sociétés, avant que la société globale soit en mesure de mettre au point un régime international de prohibition. En revanche, le cannabis, la cocaïne et les opiacés n’ont pas eu le temps d’être intégrés par de nombreuses sociétés avant que ceux qui s’opposaient à leur usage aient été à même de mobiliser un régime international qui restreindrait ou interdirait leur distribution et leur usage.

Ce qui importe le plus, c’est que le régime global de contrôle de la drogue reflète la prédominance des Etats-Unis et celle de l’Europe dans l’établissement des normes globales relatives à la sélection et à l’usage adéquat des substances psychoactives. Certains pays d’Asie, par exemple, auraient pu opter pour un régime global différent, qui légitimerait l’usage de l’opium ; certains Etats africains et asiatiques pour un régime légitimant le cannabis ; de nombreux pays musulmans pour un régime interdisant l’alcool ; et certains pays d’Amérique latine pour un régime autorisant la coca. Tout comme le régime de prohibition globale de la piraterie et du trafic des esclaves reflétait le désir et le pouvoir qu’avaient la Grande-Bretagne et d’autres puissances européennes d’imposer leurs normes — morales et autres — au reste du monde, le régime global réglementant la drogue reflétait le désir des Etats-Unis et le pouvoir qu’ils détenaient d’imposer au reste du monde leurs propres normes concernant la drogue.

Toutefois — à la différence des régimes anti-piraterie ou anti-esclavagiste — l’émergence d’un régime tout à fait au point de prohibition de la drogue a coïncidé avec un épanouissement sans précédent, sous certains de ses aspects, d’un commerce en vue de l’éradication duquel le régime avait été conçu. On ne trouve pas d’exemple plus éclatant de la capacité d’une activité transnationale à résister aux efforts combinés des gouvernements que celui de la persistance du trafic illicite de la drogue. A la différence de la fabrication de la fausse monnaie, aucun savoir-faire, aucun talent particulier ne sont nécessaires pour fabriquer, passer en fraude ou vendre un grand nombre de drogues illicites. A la différence des esclaves, ces substances peuvent être facilement dissimulées par les fabricants, les passeurs, les « dealers » et les clients. Et à la différence de la piraterie, de l’esclavage et de la fabrication de fausse monnaie, le trafic de la drogue fait peu de victimes qui auraient intérêt à témoigner devant des autorités judiciaires. Les lois relatives à la prohibition de la drogue — tout comme celles interdisant la prostitution et le jeu — peuvent grandement affecter la nature de l’activité et le marché, mais elles ne peuvent efficacement ni dissuader ni maîtriser la plupart de ceux qui sont déterminés à participer à cette activité.

Affirmer que l’usage des substances psychoactives est l’une des constantes dans l’histoire de l’homme civilisé ne revient pas à dire qu’il existe une demande constante pour une substance spécifique, ni même qu’il y a une demande constante cumulative pour des substances psychoactives en général ; il faut, tout simplement, s’interroger sur le fait que les chances de réussite du régime global de contrôle de la drogue dépendent des possibilités de substituer aux substances contrôlées ou interdites des produits autorisés — en particulier lorsqu’il s’agit d’un usage autre que celui qui aurait fait l’objet d’une ordonnance médicale. Les exemples suivants méritent d’être relevés : la diminution de la consommation — tant de loisir que médicale — des opiacés, de la cocaïne et de l’alcool aux Etats-Unis au cours des premières décennies de ce siècle a coïncidé avec une augmentation importante non seulement des ordonnances faites par les médecins de drogues synthétiques, mais aussi par la consommation du tabac et du café1 ; la baisse de l’usage du cannabis, de la coca et de divers hallucinogènes par des groupes d’indigènes en Afrique et aux Amériques coïncide avec le développement spectaculaire et excessivement destructeur de la consommation d’alcool2 ; la diminution de la consommation — ingérée ou fumée — de l’opium en Asie, dans ce siècle, a coïncidé avec un impressionnant accroissement de celle de l’héroïne3 ; et même le déclin, en Angleterre, de la consommation du gin au xvnf siècle a été de pair avec l’habitude de boire du thé — devenue une coutume nationale4. De plus, il est également vrai que de nombreuses sociétés ont de façon spectaculaire diminué leur consommation de substances psychoactives, sans pour autant recourir aux drogues de remplacement ; les substituts ont plutôt été trouvés aussi bien dans la découverte récente de la ferveur religieuse et un esprit de tempérance, que dans l’adoption de nouvelles activités de travail ou de loisir. L’avenir d’un régime global de contrôle de la drogue dépendra certainement, en bonne partie, des possibilités de substituer aux produits qui représentent aujourd’hui la part la plus importante du trafic global (héroïne, cocaïne et cannabis) des substances ou des stimuli légalement disponibles.

Nous pouvons avoir la certitude que le régime global de prohibition de la drogue n’aura jamais le succès qui a couronné les efforts globaux déployés contre les pirates de l’air et les faux-monnayeurs, moins encore, atteindra-t-il celui des mesures prises contre la piraterie, l’esclavage et la variole. Beaucoup de choses dépendent de la façon dont se modifiera, dans le futur, le marché des substances psychoactives et aussi des retombées des progrès technologiques. Le régime peut tout simplement persister dans sa direction actuelle, continuant d’appliquer de sévères sanctions chaque fois que de nouvelles drogues sont élaborées et, peut-être, mettant au point un nouveau système qui aurait recours à des mesures multinationales de justice criminelle, considérées jusqu’à présent comme tabou. Alternativement, les changements dans la nature de la production et de la consommation des drogues qui réduiraient le volume du trafic international aux dimensions d’un marché interne pourraient permettre au régime antidrogue d’évoluer dans le style du régime anti-prostitution : des mesures de justice criminelle qui continueraient, dans la plupart des Etats, à jouer un rôle dominant dans l’effort de contrôle mais une collaboration globale qui ne serait plus indispensable. Il est possible que la frustration croissante engendrée par le coût et les limites de la prohibition de la drogue aboutisse à sa décriminalisation, sur une large échelle, auquel cas le régime de la drogue suivra le destin du régime avorté de la prohibition de l’alcool. Le marché global de la drogue pourra ainsi finir par ressembler aux marchés globaux de l’alcool, du tabac, du café et du thé1. En fin de compte et vraisemblablement, les progrès technologiques concernant les substances et les moyens par lesquels les gens modifient leur état psychique arriveront peut-être — surtout s’il n’y a plus d’interdiction — à modifier de façon spectaculaire la nature de la demande de produits psychoactifs rendant ainsi obsolète le régime actuel de prohibition des drogues.

(Traduction de l’américain de Xenia Schiray.)

Références (non paginées) :

1. Voir Andrew Weil, The Natural Mind (Boston, Houghton Mifflin, 1972), p. 37-38. A propos de cette affirmation, on peut noter une exception historique : les Esquimaux, dont l’environnement limite considérablement la possibilité de cultiver quoi que ce soit, semblent n’avoir jamais utilisé de substances psychoactives avant d’avoir été en contact avec les civilisations occidentales.

2. Voir Ernest Abel, Marijuana : The first Twelve Thousand Years (New York, Plenum Press, 1980) ; Charles E. Terry et Mildred Pellens, The Opium Problem (New York, Bureau of Social Hygiene, 1928), p. 53-60 ; Joseph Kennedy, Coca Exotica (New York, Cornwall Books, 1985) ; F. W. Fairholt, Tobacco Its History and Associations (Londres, Chapman & Hall, 1859) ; et Louis Lewin, Phantastica Narcotic and Stimulating Drugs, 2e éd., trans. P. H. A. Wirth (Londres, Kegan Paul, 1931).

1. VoirJohnKingFairbank,TradeandDiplomacyontheChinaCoast(CambridgeMass., Harvard University Press, 1953) ; P. W. Fay, The Opium War 1840-1842 (Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1975) ; et Brian Inglis, The Opium War (Londres, Hodder & Stoughton, 1976).

2. Voir Bruce D. Johnson, Righteousness Before Revenue : The Forgotten Moral Crusade Against the Indo-Chinese Opium Trade, Journal of Drug Issues, 5 (automne 1975), p. 304-326 ; Peter D. Lowes, The Genesis ofInternational Narcotics Control (Genève, Librairie Droz, 1966), p. 58-84 ; et Geoffrey Harding, Opiate Addiction. Morality and Medicine (Londres, Macmillan, 1988), p. 38-46.

3. Voir J. B. Brown, Politics of the Poppy, The Society for the Suppression of the Opium Trade 1874-1916, Journal of Contemporary History, 8 (juillet 1973), p. 97-111. Voir aussi Virginia Berridge et Griffith Edwards, Opium and the People. Opiate Use in Nineteenth-Century England (New Haven, Conn., Yale University Press, 1987), p. 173-194.

4. Berridge et Edward, Opium and the People, p, 198.

1 . Johnson, Righteousness Before Revenue.
2. Arnold H. Taylor, American Diplomacy and the Narcotic Traffic, 1900-1939. A study in International Humanitarian Reform (Durham, nc, Duke University Press, 1969), p. 29.
3. Voir Berridge et Edwards, Opium and the people, p. 135-149 ; H. Wayne Morgan, Drugs in America : A Social History, 1800-1980 (Syracuse, ny, Syracuse University Press, 1980), p. 22-28 ; et N. H. Jones, A Critical Study of the Origins and Early Development of the Hypodermic Syringe, Journal of the History of Medicine, 2 (1987), 1947, p. 201-249.

1. Dean Latimer et Jeff Goldberg, Flowers in the Blood : The Story of Opium (New York, Franklin Watts, 1981), p. 179-200.

2. Voir Lester Grinspoon and James B. Bakalar, Cocaine : A Drug and Its Social Evolution (New York, Basic Books, 1985) ; et Kennedy, Coca Exotica.

3. Voir Richard Ashley, Cocaine : Its History, Uses and Effects (New York, Warner Books, 1975), p. 50-68 ; Joel L. Phillips et Ronald D. Wynne, Cocaine : The Mystique and the Reality (New York, Avon Books, 1980), p. 27-70 ; et Kennedy, Coca Exotica.
4. Voir James Harvey Young, The Toadstool Millionnaires : A Social History of Patent Medicines in America Before Federal Regulation (Princeton, го, Princeton University Press, 1961).
5. Voir Berridge et Edwards, Opium and the People, p. 113-170; et Patricia G. Erickson et autres, The Steel Drug : Cocaine in Perspective (Lexington, Mass., Lexington Books, 1978), p. 11-19.

1. Voir David F. Musto, The American Disease : Origins of Narcotic Control (New Haven, Conn., Yale University Press, 1973). Le Bureau international de Réforme était, selon Wilbur Crafts, « un service chargé des conferences, de la littérature consacré à la promulgation et l’application des lois réprimant la plupart des comportements considérés comme pernicieux, en particulier les cinq les plus graves : la toxicomanie, les abus sexuels, et le fait de se livrer le dimanche à des activités telles que le jeu, la boxe et le commerce ». Cité par Ernest H. Charrington dans Proceedings ofthe Fifteenth International Congress Against Alcoholism, Washington, DC, 1921, p. 429.

1. JosephR.Gusfeld,SymbolicCrusade:StatusPoliticsandtheAmericanTemperanceMovement (Chicago, University of Illinois Press, 1982), p. 51-57.

2. David Courtwright, Dark Paradise : Opiate Addiction in America Before 1940 (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1982), p. 35-61.

3. Edward M. Brecher et autres, Licit and Illicit Drugs (Boston, Little Brown, 1972), p. 42-43.

4. Musto, The American Disease, p. 6.
5. Voir Edward H. Williams, The Drug Menace in the South, Medical Record, vol. 85, 1914, p. 247-249 ; Phillips et Wynne, Cocaine, p. 64-70 ; et Morgan; Drugs in America.
6. VoirJeromeL.Himmelstein,TheStrangeCareerofMarihuana:PoliticsandIdeologyofDrug Control in America (Westport, Conn., Greenwood Press, 1983), et Musto, The American Disease, p. 210-229.

1. Voir Musto, The American Disease, p. 31. Voir aussi Taylor, American Diplomacy and the Narcotic Traffic, p. 30.

2. Musto, The American Dream, p. 66-67 et 190-193. 3. Ibid.

4. John C. McWilliams, Thé Protectors : Harry J. Anslinger and the Federal Bureau ofNarcotics, 1930-1962 (Newark, University of Delaware Press, 1989).

5. Voir Douglas Clark Kinder et William O. Walker III, Stable Force in a Storm : Harry J. Anslinger and United States Narcotic Foreign Policy, 1930-1962, Journal of American History 72 (mars 1986), p. 908-927 et Kettil Bruun, Lynn Pan et Ingemar Rexed, The Gentlemen’s Club : International Control of Drugs and Alcohol (Chicago, University of Chicago Press, 1975), p. 137-143.

1. En 1971, le Président Nixon avait déclaré : « Le commerce des drogues est l’ennemi numéro un à l’intérieur des Etats-Unis et nous devons mener contre lui une guerre totale à l’échelle mondiale, nationale, gouvernementale et — si je puis m’exprimer ainsi — médiatique », pour ajouter : « Les trafiquants d’héroïne sont, littéralement, les marchands d’esclaves de notre époque… Ils trafiquent de la mort vivante (et) doivent être pourchassés jusqu’au bout de la terre », cité par Edward Jay Epstein dans Agency of Fear : Opiates and Political Power in America (New York, Putnam, 1977), p. 174 et 178.2. Voir Bruun, Pan et Rexed, The Gentlemen’s Club, p. 113-131.

1. Voir Joseph Westermeyer, The Pro-Heroin Effects of Anti-Opium Laws in Asia, Archives of General Psychiatry, 33 (septembre 1976), p. 1135-1139 et Alfred R. Lindesmith, The Addict and the Law (Bloomington, Indiana University Press, 1965), p. 189-221.

2. Voir Kennedy, Coca Exotica ; W. Golden Mortimer, History of Coca : The Divine Plant ofthe Incas (San Francisco, And/Or Press, 1974) ; William O. Walker III, Drug Control in the Americas (Albuquerque, University of New Mexico Press, 1981); et David L. Strug, The Foreign Politics of Cocaine : Comments on a Plan to Eradicate the Coca Leafin Peru, dans Deborah Pacini et Christine Franquemont (éd.), Coca and Cocaine : Effects on People and Policy in Latin America (Cambridge, Mass., Cultural Survival 1985), p. 73-88.

3. L’administration américaine a joué un rôle déterminant dans la décision prise par la Convention unique de prohiber le cannabis. Elle avait auparavant usé, avec succès, de son influence pour que soient adoptées des résolutions qui obligeraient certains pays à cesser d’utiliser ce produit à des fins médicales et feraient assimiler le cannabis aux substances dangereuses. Pour la description des efforts déployés par les Etats-Unis, voir Bruun, Pan et Rexed, The Gentlemen’s Club, p. 181-203. Pour de plus amples preuves scientifiques concernant la marijuana, voir l’ouvrage de Lester Grinspoon, Marihuana Reconsidered, 2° éd. (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1977), Louis Lasagne et Gardner Lindzey, Marijuana Policy and Drug Mythology, Society, 20 (janvier-février 1983), p. 67-80 ; la publication par la Commission nationale des Abus de la Marijuana et des Drogues, Marihuana : A Signal of Misunderstanding (New York, Signet, 1972) ; et celle de l’Institut de Médecine, Marihuana and Health (Washington, dc, Institute of Medicine, 1983).

4. Voir Bristish Home Office, Tackling Drug Misuse : A Summary of the Government’s Strategy (Londres, Home Office, 1988), Trebach, The Heroin Solution, Govert F. van Wijngaart, A Social History of Drug Use in the Netherlands : Policy Outcomes and Implications, Journal ofDrug Issues, 18 (été 1988), p. 481-495 ; et Charles D. Kaplan, The Uneasy Consensus : Prohibitionist and Experimentalist Expectancies Behind the International Narcotics Control System, Tijdschrift voor Criminologie, 26 (janvier-février 1984), p. 98-109. Des informations supplémentaires ont été obtenues grâce à des interviews d’experts néerlandais et britanniques de la drogue à Amsterdam, La Haye, Londres et Washington, entre 1987 et 1990.

1 . Nadelmann, Cops across Borders : Transnational Crime and International Law Enforcement, Harvard University, 1987, p. 229-296.

3. Tous les vins et alcools furent interdits en Islande de 1908 à 1934, en Russie de 1914 à 1924, en Norvège de 1916 à 1927 et en Finlande de 1919 à 1932. L’absinthe, boisson fabriquée à partir de l’armoise et d’autres herbes, a été proscrite, après le tournant du siècle, dans de nombreux pays, dont la Suisse, la Belgique, la Hollande, la France et les Etats-Unis. Voir Barbary Conrad III, Absinthe : History in a Bottle (San Francisco, Chronicle Books, 1988). Pour les débats où se confrontaient les différents points de vue anti-alcool, voir Ernest Gordon, The Anti-Alcohol Movement in Europe (New York, Fleming H. Réveil, 1913) ; et les comptes rendus des réunions annuelles du Congrès contre l’Alcoolisme.
4. Voir John H. Wuorinen, The Prohibition Experiment in Finland (New York), Columbia University Press, 1931), p. 211-223 ; Richard N. Kottman, Volstead Violated : Prohibition as a Factor in Canadian-American Relations, Canadian Historical Review, 43 (juin 1962), p. 106-126 ; et Lynn Pan, Alcohol in Colonial Africa (Helsinki, Finnish Foundation for Alcohol Studies, 1975).

1. Michael R. Aldrich et Robert W. Barker, Historical Aspects of Cocaine Use and Abuse, dans l’édition de S. J. Mule, Cocaine : Chemical, Biological, Clinical, Social and Treatment Aspects
(Cleveland, Ohio, crč Press, 1976), p. 1-12.

1. Voir, par exemple, Vera Rubin et Lambros Comitas, Ganja in Jamaica (La Haye, Mouton, 1975), p. 247-255 ; James Fisher, Cannabis in Nepal : an Overview, dans Cannabis and Culture de Vera Rubin (La Haye, Mouton, 1975), p. 247-255 , et Sysette Vinding Kruse, Drug Criminality from a Legal Point of View, dans Per Stangeland (éd.), Drugs and Drug Control (Oslo, Norwegian University Press, 1987), p. 34-52.

1. Voir Brecher et autres, Licit and illicit Drugs, p. 195-198 ; Ronald J. Troyer et Gerald E. Markle, Cigarettes : The Battle over Smoking (New Brunswick, nj, Rutgers University Press, 1983), p. 34 ; et W. J. Rorabaugh, The Alcoholic Republic : An American Tradition (New York, Oxford University Press, 1979), p. 100-101.
2. Voir Catherine J. Allen, Coca and Cultural Identity in Andean Communities, dans Coca and Cocaine de Pacini et Franquemont, p. 35-48.
3. Voir Westenmeyer, The Pro-Heroin Effects of Anti-Opium Laws in Asia ; et Alfred R. Lindesmith, The Addict and the Law (Bloomington, Indiana University Press, 1965), p. 189-221.
4. John Kaplan, The Hardest Drug : Heroin and Public Policy (Chicago, University of Chicago Press, 1983), p. 142.

1. Pour les analyses concluant que le régime global du contrôle de la drogue aurait dû évoluer dans cette direction, voir les articles suivants d’Ethan A. Nadelmann, Drug Prohibition in the United States : Costs, Consequences and Alternatives, Science, 245 (septembre 1989), p. 939-947 ; us Drug Policy : a Bad Export, Foreign Policy, 70 (printemps 1988), p. 83-108 ; et The Case for Legalization, The Public Interest, 92 (été 1988), p. 3-31.

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